建立台风灾害应急管理的建议
摘要： 珠三角地区作为整个广东省台风灾害社会经济易损性程度最高的地区，虽然台风登陆的频率不是最高，但一旦受到台风灾害的影响，将带来极大的社会经济损失。因此在珠三角地区建立台风灾害应急管理显得尤为重要。本文通过分析目前珠三角地区台风灾害应急管理存在的问题，提出相关的建议，希望有助于珠三角地区构建一套完善的台风灾害应急管理，减少台风灾害带来的损失。
abstract： pearl river delta region is high levels of social economic vulnerability areas of typhoon disaster in guangdong province， although the frequency of typhoon is not the highest， but once it is affected by the typhoon， it will bring great social and economic losses. so it is particularly important to establish the typhoon disaster emergency management system in pearl river delta region. through analyzing the current problems existing in the typhoon disaster emergency management system in pearl river delta region， this paper puts forward relevant suggestions， hopes to contribute to build a set of perfect typhoon disaster emergency management system in pearl river delta region， in order to reduce losses from typhoon disasters. 关键词： 珠三角；台风灾害应急管理；建议
key words： pearl river delta；the typhoon disaster emergency management system；policy suggestion
中图分类号：x43 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2013）21-0012-03 0 引言
台风灾害是全球发生频率最高、影响最严重的自然灾害之一。广东省位于太平洋西岸，濒临南海，海岸线长达4300公里，是台风登陆我国的主要区域（潘安定、唐晓春、刘会平，2002）。珠三角地区作为广东省经济发展的中心地区，社会经济易损度的各项指标都位于全省前列，人口易损、生命线工程易损更是显著地高于省内其他地区。虽然珠三角不是省内台风登陆频率最高的地区，但台风一旦登陆珠三角地区，因其本身的社会经济易损程度高，带来的社会经济损失将极有可能大大高于台风登陆省内其他地区带来的社会经济损失。
由此看来，即使台风登陆珠三角的频率和强度不高，也不能忽视防灾减灾工作，加强珠三角地区的台风灾害危机对策研究以及建立一套完善的台风灾害应急管理尤为重要。 1 珠三角地区台风应急管理存在的问题
台风灾害危机管理应包括灾前预防管理、灾中应急管理、灾后恢复管理三个方面。灾前预防管理作为整个台风应急管理的基础部分，为后面两个部分作用的发挥提供了物质、人力等的准备。灾中应急管理作为台风应急管理的主要部分，是整个的重
点，这部分作用的发挥最能减少台风带来的社会经济损失。灾后恢复管理作为台风应急管理中最易被人们忽略的部分，对前两部分的不足之处发挥着补充的作用。要减少台风带来的社会经济损失，三部分的管理都必不可少。珠三角目前的台风应急管理主要集中在第二部分上面，第一、三部分的管理较缺乏，并且第二部分的管理也还不完善。以下是珠三角地区台风应急管理存在的一些问题。 1.1 灾前预防阶段
1.1.1 应对台风灾害危机的基础设施不完善。①缺乏后备水电供应系统。珠三角地区经济发达，人口密集，水、电的供需量很大。台风登陆后对地区内的水电供应系统造成突然的大规模的破坏，水电的供应出现很大问题。由于在供应系统中没有相关的后备储存系统，受灾严重的居民不能迅速实行自救，受灾轻微的居民生活也很不方便。同时，救灾工作也难以进行。②城市排涝设施运行不畅。珠三角地区防洪排涝设施普遍配套不足，老城区防洪排涝设施标准低并且设施老化，城市新区因建设速度过快防洪排涝设施滞后于城市发展的速度（戴慎志、曹凯，2012）。城市排水口堵塞，下水道被垃圾杂物占据，导致排涝设施在面对突然的大范围的降水时不能发挥作用，地区内多处水浸，加剧了社会经济损失。
1.1.2 缺少高素质的灾害危机管理人员队伍。是否拥有一大批政治素养高，业务能力强的灾害危机管理人员队伍是关系到地方灾害危机管理是否成功的第一要素（戈世平、周业柱，2006）。珠
三角地区虽然教育水平较高，拥有、消防、等行业性应急单位和相关的职业人员，但是在跨地区、跨行业、跨专业的综合型危机管理机构和管理人才方面确实稀缺（杨俊，2011）。在台风灾害面前，并没有综合性危机管理人才队伍应对灾害。
1.1.3 民众缺乏防灾、自救意识。珠三角居民缺少对台风灾害的全面认识。在日常生活中台风登陆等信息并不能引起居民的重视。同时，因防灾避险意识淡薄，加上台风来袭时恐慌不安，当指挥进行紧急转移等救灾行动时，民众往往不服从指挥，这在一定程度上使的救灾效果大大减弱。再者珠三角民众都缺乏自救意识，在台风灾害发生时不能对灾害的程度进行有效的判断，从而做出相应的合适的防灾行动，在灾害发生时往往用最宝贵的自救时间来等待的救治。 1.2 灾中应急救灾阶段
1.2.1 缺乏有效的信息沟通机制。信息是一切救灾的前提。有足够的信息，民众才能及时知道灾害的发生情况，从而针对自身情况做出相应的自救措施。而能及时地收集民众的受灾信息，才能做出统一救灾安排，将伤亡损失减到最低。珠三角地区缺乏的常设的危机信息机构，在台风灾害发生时往往不能第一时间向民众传达真实的、准确的灾害信息。同时，也没有建立起一套充分利用现代通讯、网络等信息技术的完整的灾害信息发布系统。 1.2.2 救灾部门和机构职责不清。珠三角现行救灾机制是“统一领导”模式：由省、地市、县级实施对救灾工作的领导，
统一负责制定、实施有关灾害管理的、法规和规划，对灾害管理的各项措施实施领导、决策、指挥、监督和协调等职能（谢永刚、张佳丹，2006）。但很多时候，当面对台风灾害，到底是以市为主，还是广东省为主并没有明确。因而，在救灾的时候出现了各个部门、各级之间“各自为战”的状况。再者，省对珠三角各市的受灾情况并不十分清晰，不能针对各市的情况作出安排。省、市救灾部门间更是出现职责不明，导致救灾效率不高的现象。 1.3 灾后恢复阶段
1.3.1 重建资金不足。台风过后，房屋、农业、道路、水电系统都遭到了不同程度的破坏。要进行恢复，充足的资金是必不可少的。从以往珠三角地区台风灾害恢复的情况来看，资金短缺是一个很大的问题。而市场资金的筹集也出现了很大问题，比如筹资渠道较少，筹资机构使用资金透明度不高导致民众缺乏捐款信心等。 1.3.2 重建资金使用缺乏监管。在资金方面，并没有的救灾资金使用监督部门，有很多重建资金根本不能顺利到达需要使用的部门。而到达的资金，也并非都是使用在重建项目上。重建资金使用的透明度低，缺乏监督机制，大大影响了资金使用的绩效。
1.3.3 缺乏对居民的心理救治。长期以来，台风过后人们更多地关注对居民日常生活的救助，居民的心理救治被忽略。但其实台风灾害后会出现一系列的灾后心理障碍（刘丹，2008）。进行适当的灾后心理救治才能帮助居民更好地树立防灾意识，更好地投入灾后
重建。
2 台风灾害危机管理的建立 2.1 灾前预防阶段
2.1.1 完善城市基础设施建设。①建立水电后备供应系统。当台风对正常的水电供应系统进行破坏后，应有可作为后备的系统进行使用。各小区或范围较小的区域可建造小型储水设备及供电设备，确保受灾后一段时间内居民的饮用等日常需要不受影响。②对排涝系统进行整治。要完善排涝系统的设计。老城区的排涝系统要进行更新，设计符合老城区街道多，街道密集情况的排涝系统。新城区建立配套的排涝系统，在排涝系统建设完成前，减少新城区的入住率和使用率。同时，在人口密集的生活区等地建造更多的排水口，分散各入水口的去水压力。
2.1.2 培养高素质的救灾队伍。①设置专门的台风灾害管理人才培训机构。可由组织设立专门的台风灾害管理人才培训机构，从、消防等专业人员中挑选出适合的人选，定期进行培训。使各行业的人才在已经具有的专业知识基础上，学习如何应用专业知识进行台风灾害管理。相关救灾部门的人员应定期进行相关的培训，了解台风抗灾手段等的最新资讯。②组织开展演练，提高抗灾能力。进行演练应成为日常工作的一部分。演练可以从整体上提高队伍对台风灾害危机的对抗能力和快速反映能力，提高指挥者的组织指挥能力和指挥机关的组织协调能力，以及提高各种保障能力（包正友，2006）。
2.1.3 对居民做好台风防灾的宣传教育。可利用小区公告栏，学校学习、网络、微博、街道培训会等多种方法对居民进行防灾宣传教育，努力提高民众的台风灾害忧患意识、自救互助意识、服从意识。同时，以社区为单位，聘请相关专家，对民众进行有针对性的逃生培训、自救培训等。更为重要的是，组织居民进行相关的演练。 2.2 灾中应急救灾阶段
2.2.1 建立有效的信息沟通机制。①建立新闻发言人制度。在灾害应急救援阶段，新闻发言人在危机管理外部信息沟通中处于重要地位，是直接面对媒体发布官方解释或立场的窗口人物（徐丽珊，2012）。因此，应培养专业的新闻发言人，建立相关的制度，规定新闻发言人的权力和义务，务必使新闻发言人发布信息时公正、迅速、明确要点。新闻发言人制度有利于民众第一时间了解到官方发布的灾情信息，将因信息公布不通畅而造成的不良影响降到最低。②建立信息反馈系统。应建立一个可以快速全面收集居民受灾信息的系统，使居民及时地反馈信息，得到相应的帮助。可使用电话、微博、求助点等方式，收集信息。当台风即将登陆时，就应通过各种方式告知民众如何反馈信息，同时督促民众做好防灾准备。当台风灾害发生时，应通过增加电话线路等方式保持电话、网络等的通畅，避免出现如“求助热线形同虚设”的情况 出现。
2.2.2 建立由下至上的救灾管理体系。在社区内建立应急危机管
理组织。当预报台风灾害即将发生时，应迅速有街道负责人指挥，社区各相关职能部门参加，及时做好部署。同时社区应配合消防、等部门的灾前预防工作。在面对台风灾害时，社区应做好指挥群众进行避难，同时做好灾情送报工作。灾情送报要具体到伤亡人数、所需物资等。在灾时、灾后第一时间传到上一级救灾部门，确保救灾物资的发放。社区卫生部门应进行必要的救治（董瑞华，2004）。然而，发挥社区的作用并不是指社区可以完全地进行救灾，社区的救灾依然应该遵从上级救灾部门的救灾方针。省级救灾部门给出救灾方针，市级救灾部门应下放权力给社区进行救灾。同时，市级和省级救灾部门做好后援的准备，及时给予帮助。 2.3 灾后恢复阶段
2.3.1 为救灾资金管理制定相关法律制度。筹资阶段，救灾资金不足，很多是审批难的原因。对于哪些资金应通过审批，哪些不应通过审批，应基于什么标准向什么部门申请救灾重建资金，都需要相关的法律制度来规定。制定相关的台风灾害救灾资金管理法律制度，使监督有法可依，同时对侵占私吞、挤占挪用赈灾物资和资金的违规违纪行为进行严肃处理，才能使救灾重建资金的使用更有效（王建康，2008）。
2.3.2 对受灾居民进行心理辅导。有必要开展多种形式的经验交流或推广活动，以此来扩大专业队伍。具体做法是，可以在各地成立精神卫生干预网络，定期举办或研讨班，采用外出培训与请专家讲授相结合的方式，提高现有心理干预工作人员的专业水平
（李小霞、王卫红，2009）。除了具有专业人员外，居民肯接受心理辅导也是必不可少的。有很多民众因不了解灾后心理辅导的重要性或者不认识自己有心理辅导的需要而拒绝接受辅导。此时，可指定相关的机构，定期派出人员到受灾人员的居所等进行宣传教育和沟通，发挥灾后心理辅导的作用。 3 结语
台风灾害危机管理的建立是一个复杂而又漫长的过程，其中的问题也不仅是本文所提及的。鉴于篇幅，文章只能挑选在现行中最为严重却又最重要的几个问题进行研究，并在珠三角的现状基础上，针对这几个问题的解决提出相关的建议。希望本文的研究有利于进一步推进珠三角乃至台风灾害危机管理的完善。 参考文献：
[1]包正友.美国飓风给危机管理带来的思考[j].决策管理，2006（07）.
[2]戴慎志，曹凯.我国城市防洪排涝对策研究[j].现代城市研究，2012（01）.
[3]董瑞华.论社区在灾害危机应急管理中的基础作用[j].理论前沿，2004（10）.
[4]戈世平，周业柱.防汛抗涝灾害危机管理的理性思考[j].中国行政管，2006（06）.
[5]李小霞，王卫红.美国灾难心理服务对我国灾后心理重建的启示[j].四川教育学院学报，2009（05）.
[6]刘丹.灾害的心理影响及灾后心理重建[j].思想政治工作研究，2008（09）.
[7]潘安定，唐晓春，刘会平.广东沿海台风灾害链现象与防治途径的设想[j].广州大学学报（自然科学版），2002（3）. [8]王建康.如何完善赈灾及灾后重建资金的筹措、使用与监管机制[j].西部丛林，2008（08）.
[9]谢永刚，张佳丹.我国当代救灾制度综述[j].北京林业大学学报（社会科学版），2006（9）.
[10]徐丽姗，阚碧霞.论中美两国自然灾害应急信息沟通机制[j].乐山师范学院学报，2012（10）.
[11]杨俊.论我国危机管理体系存在的问题及策略[j].科技论坛，2011（03）.