论我国循环经济立法的完善

摘要

循环经济立法以可持续发展为理念，它通过调整循环经济活动中产生的社会关系，既认同自然规律也驾驭着自然规律，它人们不符合循环经济思想的行为，确认和保护着人们符合循环经济法的经济自由，并通过权利的设置、制度的保障促进和推动人们经济自由的实现。我国循环经济还存有诸如以末端治理为主思想，立法理念有待转变、对循环经济法定位尚欠准确，经济法规过于强调概括性原则立法、体系结构不合理，内容存在缺陷，造成循环经济法的实际操作性不强等多项问题。相比而言，国外发达国家循环经济立法已较为完备，以日、德等发达国家为代表，他们已建成了一套完备的循环经济法律体系，与这些较早开始探索循环经济立法的发达国家相比，我国循环经济立法还有待完善。 关键词：循环经济；立法；法律体系；立法模式；发展；

目录

摘要 ...................................................... 引言 ...................................................... 一、我国循环经济立法现状及问题 ........................... 1

（一）循环经济的内涵 .................................. 1 （二）循环经济立法概述 ................................ 1 （三）我国循环经济立法概况 ............................ 2 （四）我国循环经济立法存在的问题 ...................... 2

1、立法理念有待转变 ............................... 2 2、对循环经济法定位尚欠准确 ....................... 2

（1）循环经济法的定位不准确 .................... 2 （2）循环经济立法尚未确立市场的基础性地位 ...... 3 3、循环经济法体系结构不合理 ....................... 3

（1）国家根本法尚未针对发展循环经济做出明确规定 3 （2）立法空白多。 .............................. 3 （3）层级有待提高。 ............................ 3 4、循环经济法体系内容存在缺陷 ..................... 3

（1）有关法律的修改工作跟不上需要 .............. 3 （2）立法技术有待完善 .......................... 3 （3）资源化原则尤其是再利用原则贯彻不够 ........ 4 （4）核心制度缺乏，立法流于形式 ................ 4 （5）市场激励机制不完备 ........................ 4 （6）公众参与明显不足 .......................... 4

二、发达国家循环经济立法经验 ............................. 4

（一）日本循环经济立法 ............... 错误！未定义书签。 （二）德国循环经济立法 ............... 错误！未定义书签。 （三）美国循环经济立法 ............... 错误！未定义书签。 三、我国循环经济立法的完善 ............................... 4

（一）我国循环经济立法模式的选择 ...................... 5 （二）创新循环经济立法理念。 .......................... 4 （三）我国循环经济立法性质的定位 ...................... 5 （四）我国循环经济立法体系结构的构建 .................. 5

1、继续完善基本法，发挥其统领协作用 ............... 6 2、修订基干法 ..................................... 6 3、针对农业、第三产业制定相关的循环经济法律........ 6 4、结合地方特点制订地方法规 ....................... 6 5、完善 ....................................... 6 6、其他部门法做好呼应与衔接 ....................... 6

7、制定和完善循环经济的专门条例和行政规章 ......... 6 （五）我国循环经济立法内容的完善 ...................... 6

1、立法制定原则 .................. 错误！未定义书签。

（1）生态安全原则 ............. 错误！未定义书签。 （2）环境风险防范原则 ......... 错误！未定义书签。 （3）主导原则 ............. 错误！未定义书签。 （4）“3R”原则 ................ 错误！未定义书签。 （5）受益者补偿原则 ........... 错误！未定义书签。 （6）责任分担原则 ............. 错误！未定义书签。 2、循环经济立法应确立的基本制度 .. 错误！未定义书签。

（1）注重法律制度体系的整体性 .................. 7 （2）注重法律制度的衔接性和系统性 .............. 7 （3）注重法律制度的前瞻性和可实施性 ............ 7 （4）注重制度的公平性、效率性 .................. 7 （5）完善循环经济立法中的责任制度与分配制度 .... 7 （6）建立核心法律制度的实施机制，使法律富有钢性 7 （7）充分重视经济手段的运用，大力发挥市场机制的作用 ............................................. 8 （8）在立法中确立公众参与制度 .................. 8

结束语 ................................................... 8 参考文献 ................................................ 10

引言

20世纪60年代，美国经济学家K.鲍尔丁首次提出“循环经济”这一说法。

1990 年，英国环境经济学家珀斯和特纳在《自然资源和环境经济学》（Econom icsofNaturalResourcesandtheEnvironm ent ）一书中正式使用了“循环经济”一词。意为：在人、自然环境和科学技术的大系统内，改变生产要素投入、生产者生产、产品消费和废弃物产生的传统运转程序，由资源消耗型线型增长经济，转变成通过资源循环利用形成的生态型集约型经济 [1] 66-67。环境为经济提供

原材料和能源，原材料再通过生产过程转化为消费品，能源为生产提供燃料，最终将这些原材料和能源转化成废物而重新返回到环境当中去。这是一个全新的理念和价值观，它把人、自然环境、科学技术等要素有机地融为一体，促进了三者之间的和谐平衡发展。20世纪90年代，发展循环经济已经成为国际社会的重要趋势之一。先进的经济模式需要与之配套的管理制度和规章，科学合理的循环经济法律制度可以优化社会的资源配置，有效降低循环经济的运行成本。发达国家经过长期的实践和总结，形成了科学系统的循环经济法律体系，为循环经济的运行服务。中国从20世纪90年代开始引入关于循环经济的思想，但循环经济立法仍然存在众多缺陷，尚处于起步阶段，需要不断地学习、借鉴、发展。

一、我国循环经济立法现状及问题 （一）循环经济的内涵

对于循环经济，较有代表性的解释为：在生产、流通、消费和废弃物处理的经济活动中，遵循生态规律；恪守减量化、再使用、再生产利用原则“( Reduce”、“Reuse”、“Recycle”的 3R原则)；并尽量减少资源消耗和三废的产生、尽量延长产品使用寿命、尽量回收利用废旧产品、尽量收集使用耗损热能、尽量无害化处置废弃物。其目的在于保护环境、节约资源、促进经济发展。简言之，循环经济就是资源节约和循环利用活动的总称。其将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，本质是一种生态经济

[3]30

[2]95

。

（二）循环经济立法概述

循环经济立法以可持续发展为理念，它通过调整循环经济活动中产生的社会关系，既认同自然规律也驾驭着自然规律，它人们不符合循环经济思想的行为，确认和保护着人们符合循环经济法的经济自由，并通过权利的设置、制度的保障促进和推动人们经济自由的实现。循环经济立法以经济自由为目的价值。“法律按其真正的含义而言与其说是还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的利益，法律的目的不是废除或，而是保护和扩大自由。”循环经济立法通过认可和保障人们自由进行循环经济活动的权利，来促进循环经济的发展。同时，它也着人们的自由，但这种是以必要为原则的，并非剥夺人们的经济自由，因为，“法律不是压制自由的手段”。

循环经济立法具有追求和促进经济自由价值实现的功能与属性。在它的确认和调整下，人在循环经济活动中拥有经济自由。这意味着，人在主观上将受到激励。自由使人意识到他的主体性，意识到其经济行为的权利和结果都将由其本人享有和承担，人的精神就会振奋，智慧、创造力等将被激发，他将努力使自己的能力得到最大程度发挥。从客观上说，经济自由意味着影响和制约人的能力发挥的客观因素将会大大地减少，人将能够自由地进行循环经济活动。循环经济立法鼓励人们自由进行符合自然规律和循环经济思想的活动，并以国家强制力对之提供保护，反之，凡不符合自然规律和循环经济思想的经济活动将受到循环经济法的制裁，经济自由是有一定限度的。在循环经济立法中，人类经济自由的最大来自于自然。自然规律是循环经济活动的根本指导规律，也是衡量其是否正当和适合的尺度，人们的经济自由必须建立在对自然规律的认识和驾御的基础之上 ，不符合自然规律的自由经济行为必然受到循环经济立法的。

（三）我国循环经济立法概况

20世纪70年代，我国从国情出发，为了防止污染、保护环境，制定了“实现经济、社会和环境效益相统一”的战略方针，实行“预防为主”、“谁污染、谁治理”的环境，并以此为核心制定了多项法律法规，有全国和全国常委会制定的19部法律，颁布的30余部行规，国家环保总局制定的70余件部门规章，由地方或制定的900余件法规和规章，同时还有400余个全国性的环保技术标准。为了调动企业开展资源综合利用的积极性和主动性，国家还制定并实施了一系列鼓励开展资源综合利用的优惠。由于我国工业化走的是“超赶型”、“压缩型”道路，虽成就显著，但也带来严重的资源环境问题。据世界银行和国内有关机构测算，上世纪 90 年代，我国经济增长有 2/3 是在对生态环境透支的基础上实现的。2003 年，我国消耗了世界钢产量的30%、水泥产量的

[4]

40%、煤炭产量的 31%，但 GDP 仅占世界的4%，万元GDP 能耗水平是发达国家的 3～11 倍。面对我国严峻的资源环境问题，“循环经济”发展理念和模式受到关注。相继出台了《环境保》、《节约能法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》。这些法律，为发展循环经济提供了法律保障。

（四）我国循环经济立法存在的问题 1、立法理念有待转变 从理论上来说，循环经济的发展理念能否得到科学的确立与实施，关键在于立法。我们必须要重视立法对循环经济理念的确立，防止出现偏差。中国的经济增长与资源环境的矛盾凸显，环境资源约束趋紧。其根源主要是资源利用的不合理：一方面导致浪费，另一方面对环境造成了污染——不合理利用导致资源短缺；而获取资源的过程，无论是购买还是采矿，都会不同程度地导致经济的与环境的破坏。而解决这些问题的关键，就是要从资源的利用方式入手，因为合理的资源利用方式，可以保障资源的高效利用，降低环境的污染程度，实现环境与经济共赢，这本该是循环经济法的立法宗旨。然而，部分法律的指导思想停留在“末端治理”上，未树立“全程治理”理念。国内外经验表明，仅把治理重心放在工业过程的末端污染上，不仅不能从根本上解决生态环境污染问题，而且巨大的治理成本也在压制经济发展。长期以来我们一直坚持以“经济人”为理论假定，人类中心主义立法理念与立法模式长期影响我国，在我国立法理论与立法实践中根深蒂固。然而，这种立法理念与立法模式由于忽视了人与自然的关系，只注重经济利益忽视环境生态利益，只注重当代人之间的公平忽视代际公平，因此在生态环境日益恶化的当代，越来越不能满足现实的需要，尤其是不能满足循环经济健康发展的需要。资源问题以及资源的利用方式问题，是当前中国经济领域最为基础、也是最为重要的关键性问题，从这个角度解读循环经济促进法可以看出，它所明确的并非什么循环经济，而是规范如何去合理利用资源，它所阐述的循环不是经济的循环而是资源的循环。但从立法和法律的实施情况看，其重心却没有放到资源的利用方式上。

2、对循环经济法定位尚欠准确 （1）循环经济法的定位不准确

循环经济法部门归属问题至关重要，对其定位，实际上反映了一国对循环经济的本质、经济社会发展与资源环境保护的关系、可持续发展等问题的认识深度。目前，在理论界和实务界，关于循环经济立法的归属仍存在争议：认为“循环经济是一种先进的经济发展模式，已不单单限于环境和资源问题了，而是着眼于整个生产过程和经济发展进路，因此属于经济法”、 “环境法立法理念更多的是关

注污染预防和治理，而循环经济关注的是经济循环，所以，循环经济法属于经济法”，等等。环境法学界关于循环经济立法的各种观点之中，有大部分认为循环经济立法的主要目的是保护环境，因此主张将循环经济法列入环境法的范围。

（2）循环经济立法尚未确立市场的基础性地位 循环经济法与《刑法》、《行》等其他部门法有很大区别，循环经济法的贯彻实施不能仅靠强制措施，而更主要的是需要依靠市场力量来让各主体自觉贯彻实施。我国早己进入市场经济时代，市场在我国资源的配置中发挥着基础性的作用。同样，资源的生态价值也只能通过市场调节才能得到有效的配置。而目前，市场在推动我国循环经济的建设中作用尚不明显。

3、循环经济法体系结构不合理

（1）国家根本法尚未针对发展循环经济做出明确规定。《》对环境保护的基本和原则作了一系列的规定，但是，如前所述，这些条文虽是环境法立法的基础，并非针对发展循环经济。

（2）立法空白多。法律之间存在交叉和冲突。现有法律主要关注工业领域，但配套措施很不完善，对农业和第三产业涉及较少，尚未对产业结构调整提出的新要求做出回应。例如:发展循环经济涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。

（3）层级有待提高。我国循环经济应当遵循的立法模式，目前还处于较大的争议和广泛的研究下。除了 2009 年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》外，目前仅有少数层次较低、内容较简单的条例与规定，并且内容较分散，缺乏系统性。

4、循环经济法体系内容存在缺陷

（1）有关法律的修改工作跟不上需要。 发展循环经济，与传统环保理念中的末端治理有着根本的不同。现行有关的环境保律中的一些制度已不适应新形势的发展，需要修改。我国的《环境影响评价法》虽已将环境影响的范围扩大到规划，但不具有可操作性，另外，现有的“三同时”制度是要求一切可能对环境资源有影响的建设项目，其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。这一制度在当时是先进的，但它仍然带有“末端治理”的影子。这与循环经济理念不符，不利于循环型社会的构建。

（2）立法技术有待完善

2009 年 1月1日起开始实行总纲式的《中国人民共和国循环经济促进法》，这是我国循环经济立法发展过程中重要的一步，标志着我国循环经济立法已有一定水平。但它存在两个不足之处，首先是过度关注产业园区而对园区以外的问题重视不足，当今中国面临的诸多问题，恰恰在园区外而不是园区内；其次是过多引入了新概念，有华而不实之嫌，部分经济立法行业相关名词、术语等不够规范，指向性偏差，而且有些新概念直接导致了资源观念上的混淆、使执行者感到困惑。目前，在循环经济模式和理念下，许多传统的资源利用模式被打乱，导致诸如废品与废物、处理与处置、再利用与再生利用等基本概念混淆的现象。与国外成熟的相关立法相比较，中国循环经济立法条款虽然所涉及的范围较宽，但过于笼统，有的甚至含糊其辞，不利于现实中实施。与国外发达国家立法比较，这部具有意义的法律就显得过于原则性，规范性，不够具体和细化。因为和法律是

经济发展的指导，如果没有一个可操作性强的或者法律，那么要想开展好经济发展，只是一句空话。

（3）资源化原则尤其是再利用原则贯彻不够。己有法律贯彻了循环经济的减量化原

则，《节约能源法》、《可再生能源法》强调生产环节资源的投入减量；《清洁生产促进法》强调生产过程中的废弃物减量；《固体废物污染境防治法》强调减少废弃物对环境的影响。资源化和再利用原则没有得到有效贯彻，今后循环经济法制建设应当加以完善

。

（4）核心制度缺乏，立法流于形式。现有立法多停留在宣示国家层面，口号式提

[6]36

[5]12

倡多，具体的权利义务规定少。循环经济的核心制度，如强制回收、生产者责任延伸、财政金融、技术支

。如循环经济促进法没有以资源

战略为核心和基础，而是以所谓新兴产业模式和理念为主构建了法律结构和内容，这些人为构建的内容在客观上喧宾夺主，使大量的人力、物力、资金和优惠都用在了构建这些模式上而没有真正用于保障资源高效、合理利用的法律制度建设上。

（5）市场激励机制不完备。尤其中介组织的作用没有得到彰显。市场信息的交换不畅，致

[7]24

使循环经济难以持久发展。

（6）公众参与明显不足。广泛而适当的公众参与是循环经济发展到成熟阶段的重要标志，

[8]257

而公众参与的规范化，必须依靠法律制度的保障。现有法律未具体规定公众参与的途径和方式，仅依靠与管制型行政方式推进循环经济的发展，未调动起公众参与的积极性。尽管三令五申、有关专家不断呼吁，但很多人还未认识到枯竭资源、破坏环境的传统增长方式如果继续实施将后患无穷，这就不仅需要自上而下的推动和引导，也需在全社会培养自然资源和生态环境的忧患意识，并把这种意识付诸日常行为之中。

二、我国循环经济立法的完善 作为后发国家，我们需要自上而下的立法建设，由国家法律制度推动整个循环经济社会的建立。需要在考量本国国情的基础上，借鉴国外经验，完善循环经济立法。具体如下：

（一）我国循环经济立法模式的选择 本文认为，从立法理念角度看，发达国家的循环经济法制体系的理念和目标都在一步一步走向进步与完善。对于我国，必须依据我国实际情况的同时打开思路，不断发展和改进理念与目标。从基本法的高度定位可持续发展原则，走循环经济道路，放弃以往末端治理的高成本策略，将发展循环经济的重点放在源头预防和全过程控制中；从立法模式角度分析，依据发达国家循环经济立法的体系和结构的经验，对于我国循环经济立法模式而言，应该具有一部基础的统领性的法律总则，然后再针对不同领域设立综合法和专项法，使各个法规之间相互作用、相互弥补，形成一个统一的有机整体。结合国情，在选择我国循环经济立法模式时可以借鉴日本的做法，先制定循环经济基本法，确立循环经济的基本理念，然后再向具体领域推进专项立法。循环经济是需要技术支撑的经济发展模式，物质的高效循环利用要有成熟的技术，我国现有的科技水平还不能完全达到利用所有废物的水准，而且实际上也不是所有的废物都能循环利用，因此可以成熟一个，制定一个，满足现实的需要。日本、美国等也只是主要规定几种排放量大、污染较重、技术成熟的废物进行循环利用。因此，目前我国可以把重点放在报废汽车、建筑材料、家电等废物的利用技术研究和循环利用立法上。

（二）创新循环经济立法理念。

持等制度，因缺乏实施机制而流于形式，法律刚性明显不足

基于“现代人类中心主义”，确保环境正义与生态安全为理念的循环经济立法，从人类追求与发展自身

利益的本性出发，将衡平人类与环境、人类相互之间利益关系的手段纳入法律条文中，为循环经济的健康、有序运行予以明确的导向和可靠的支撑

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。在立法理念上，应摒弃末端治理的理念，树立

全程治理的思想。因此，随着中国可持续发展战略的进一步深入，再利用和资源化这一立法原则必

须尽快提高到和减量化原则同等的地位，这既是中国循环经济立法发展到现阶段必须面临的紧迫问题，也是未来中国循环经济立法发展的必然趋势

。把“减量化、再利用、资源化”的 3R 原

则确立为基本的指导思想。重点就是要从资源的利用上入手，因为，合理的资源利用方式，可以保障资源的高效利用，降低环境的污染程度，实现经济和环境的共赢，以此作为循环经济立法的宗旨，通过立法来衡平人类与自然、环境之间、人类相互之间(包括当代人与当代人之间、当代人与后代人之间)的利益关系，对人类欲望的无止境倾向进行干预、矫正，各类主体的行为，在认可与支持人类追求合理利益的同时，要求人类活动对环境资源的影响不超出生态系统的承载力，使人类社会和经济的发展建立在适当的环境资源的基础之上，促成可持续发展。它包含着资源的节约，发展的持久、环境的和谐与经济的循环利用，“强调当

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代人在创造与追求今世发展的同时，应承认并努力做到例自己的机会与后代人的机会平等” 。不管

人类的哪一代, 都有“ 保存自然资源多样性选择、保存质量、保存对接触与使用” 的权利与义务, 不能

[10]97

。由此，确保自然资源、生态环境在人类世代间对自然资源、生态环境均衡享有。

我国正处在经济高速发展的阶段，资源总量和人均资源严重不足，同时资源的利用率相对低下，能耗过高，污染物排放量超过环境的承载能力，由此产生的环境与资源问题成为循环经济发展的制约因素。因此，要特别重视资源的高效利用和节约使用，以及污染物的减量化。

（三）我国循环经济立法性质的定位 循环经济不等于环境保护，循环经济法也不是环境法。虽然循环经济会在一定程度上起到保护环境的作用，尤其是在保护资源方面，但这种新型的经济理念的最根本目的还是发展经济。从世界范围来看，国外发达国家规范循环经济立法模式大致有两种。一种是以美国为代表的混合立法模式，美国将清洁生产等循环经济的立法纳入污染预防的法律范畴，全国内并没有一部的有关循环经济的法律，有关循环经济的法律被混合与环境保，形成具有循环经济法律效应的环境法；另一种是以德国和日本为代表的单行立法模式，由国家统一颁布专门的有关循环经济的法律和法规，并且将整个社会的经济活动归入循环经济，建立起具有可持续发展性质的循环型经济社会。相比较而言，尽管美国自 1976年就通过了《资源保护和回收法》，并于1980 年又重新修订，1990年又颁布《污染预防法》。但时至今日，美国仅一半州实施了不同形式的循环经济法，全国范围内的循环经济法只能沦落为防治环境污染的手段之一。而德国与日本则不同，自从日本实施《循环型社会基本法》、德国颁布《封闭物质循环与废弃物管理法》以来，这二个国家就从根本上解决发展与环境的矛盾与冲突，全国范围内也对循环经济法有了统一的规范与认知。不难判断，将循环经济作为一种经济发展模式，通过单行立法的方式给予保护，可以从社会经济内部协调发展与环境的关系，从根本上影响经济、环境与社会的可持续发展。因此，我国的循环经济立法模式应借鉴国外成功的单行立法模式，将循环经济定性为经济法是治本之途，当然同时也需要建立环境法与循环经济法配套，以求完美效应。

（四）我国循环经济立法体系结构的构建

注重循环经济法律体系的完善，使法律法规更具系统性与衔接性，修改、完善相关法律法规：

“ 由于我们现在对环境的干涉, 使未来世代失去了现在所能考虑到的对未来环境的同一性”

[ 12] 15

1、继续完善基本法，发挥其统领协作用。完善《循环经济促进法》，使其能够将清洁生产、资源高效利用、废弃物再资源化、环保产业化等相关内容统一纳入到循环经济框架下考量，从国家发展战略、规划和决策层面系统规范循环经济发展。

2、修订基干法。《循环经济促进法》以基本法身份的出台必然会与现行的《固废法》等相关法律产生交叉和重复。如循环经济促进法引入了“废物再利用”概念，而在2004年制定的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及传统认知中，可回收利用的再生资源被称为废品——这里的废品与废物的概念被混为一谈：废品中包涵有可再生资源，产品废了，物质没废、资源没废。废品要处理，对经过处理回收的资源要再生利用；而废物只能处置，如填埋、焚烧。如此，不仅混淆了概念，也在实践中引起不必要的困扰与混乱，因而应修订《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定; 修订《采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中规定扶持和经济激励的内容等。基本法的制定不是为了取代而是为了统率，因此需要修订和

整合现有的相关法律，使之更好协调，发挥基干法的支持作用。同时，应补充制定《资源有效利用促进法》，

。

3、针对农业、第三产业制定相关的循环经济法律。现有的循环经济法律主要针对工业经济。而循环社会的建立，要求各产业、各部门都要贯彻生态经济理念，按照 3R 原则组织生产、分配、流通、消费。我国立法应弥补这两大产业循环经济法律制度的空白。

4、结合地方特点制订地方法规。我国经济发展具有地区性差异，因而发展循环经济也必然要面对复杂状况，在加强国家层面循环经济立法工作的同时，也要重视地方循环经济立法，结合地方特点制定有利于循环经济发展的地方法规。

5、完善。发展循环经济已经上升到我国的国家战略高度，有关循环经济的内容理应在我国

以此促进资源的高效利用，完善循环经济法律体系

根本大法上有所体现。目前我国现行《》仅对自然资源所有权及环境保护、污染防治的内容作出了原则性规定，缺乏对循环经济的专门规定。在今后《》的修订中，建议明确循环经济的法律地位、发展

[13]78

。修订第9 条第2 款的规定，将“国家保障自然资源

的合理利用”改为“国家保障自然资源的节约和合理利用，促进废旧物质的良性循环和能量的梯级利用”，把循环经济确定为与保护环境并重的基本国策。

6、其他部门法做好呼应与衔接。循环型社会的构建，在法律保障方面，仅仅依靠循环经济法律法规自身远远不够，在民法、刑法、行等其他法律部门也应对循环经济的理念和内容有所反映，进而促进我国法律体系整体协调，推动循环社会的建立。

7、制定和完善循环经济的专门条例和行政规章。包括《资源综合利用条例》、《包装物回收利用管理办法》、《重要生态功能区管理办法》、《资源开发生态保护管理办法》、《转基因活生物体进出口管理办法》、《生物安全管理条例》、《能源开发环境管理条例》、《节约石理办法》、《能源标识管理办法》、《污染物排放总量控制条例》、《环境监测条例》等。

（五）我国循环经济立法内容的完善 纵观我国的《循环经济促进法》，是一部环境资源法与经济法交叉的专项立法，规范和调

[15]22.

整资源与环境的开发利用保护和管理中所产生的社会关系。实质是一部涉及规范和指导社会经济行为的导向型的法律，它必须与环保法相互呼应，遵守确立的共有制度，如环境影响评价制度、三同时制度、公众参与制度、信息化建设制度、经济激励

目标和基本原则等内容

[14]78

制度、市场准入制度等，这些制度在做适当修改的基础上，同样也适用于循环经济法。但本文所探讨的循环经济法律制度，是循环经济法律体系中应该确立的特有的制度。循环经济法律制度的建立和完善，必须注意以下几个问题:

（1）注重法律制度体系的整体性。把制度的建设贯穿于资源与生态环境的规划与开发、资源的流通与利用、产品消费、产品与包装再利用、废弃物再生利用的全过程，不留空白地带。

（2）注重法律制度的衔接性和系统性。充分发挥科教支持、行政引导、市场推进和经济刺激的作用。

（3）注重法律制度的前瞻性和可实施性。在考虑我国国情和各地实际情况的前提下，把外国循环经济法律制度建设的先进经验移植进来，并使之本土化。如在借鉴德国的资源再生利用机制时，既要考虑科技的高效作用，又要考虑我国劳动力众多、就业压力大的实际情况。

（4）注重制度的公平性、效率性。既要平衡考虑各方面的要求和利益，又要保证资源、收益、义务和责任分配的公平，提高行政执法和循环经济增长的效率。

（5）完善循环经济立法中的责任制度与分配制度。在我国，循环经济存在着与日本相近的，即循环经济主要由消费者与生产者组成，且消费者也是数量多、分散、隐性，生产者较为集中。但我国并未像日本那样对生产者责任进行详细规定，而是概括性的将环境责任划分为“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”等模棱两可的责任，最终并未起到实际性的效果。因此，我国需要进一步完善相关法律、法规，对“生产者责任”进行详细的划分，并且在单行立法中扩大“生产者责任”范围，严格规制生产者对产品的设计与产品的再收回利用，将生产者责任制度提升到满足循环经济发展的高度上来。

（6）建立核心法律制度的实施机制，使法律富有钢性。事实上，循环经济促进法中规定了三方面的责任主体：责任、企业责任和消费者个人责任，但对设定的权力过多、规定的义务过少，对违法行使职权或不履行环境职责的问责缺失；反之对企业要求的义务众多，如违反相关法律义务则要承担全面的法律责任。环境责任不完善必将导致公共职能出现不完整履行的情况，作为社会的管理者和市场的监管者，应当积极发挥自身监督管理责任。如相关部门应监督强制回收的产品或包装物的生产企业履行其生产责任延伸制度，对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术、经济条件而不适合利用的负责无害化处理。与此同时，作为使用者和受益者的消费者，也应将列入国家强制回收名录的废弃产品、包装物交给生产企业或委托回收的销售者或其他第三方组织，而不应擅自丢弃。循环经济促进法中对责任进行了规定，但与《环境保》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《安全生产法》、《产品质量法》等法律之间存在交叉、重合甚至冲突的问题，的职权不清，而且在实际中还出现诸多不足：一是作用有待加强。制约和规范循环经济主体行为的相关法律法规的运作机制不健全，引导和推进循环经济主体行为的行政执法运作机制不完善；二是方式失灵。一些循环经济仍未细化，与财政、金融和产业等不尽协调，尚未形成有效的投融资机制，缺少持续的资金供应链，无法按要求完善相应的基础设施和能力建设；三是偏重形式，不注重经济实效。被树立的典型企业，往往到后期因成本增加而拖累，各种工业园存在对批准的环保项目落实不积极问题；四是监管不力，出现权利寻租现象。一些部门监管工作机制不健全，

责任落实不到位，监管职能缺位与“权力寻租”直接挂钩。如环保部门与当地企业“关系密切”，对已经曝光的污染事件处理不力。

因而，循环经济立法须明确循环经济中、企业、个人的权利、义务和责任。使循环经济法能够真正成为规范企业、、个人行为的，推动循环经济社会建设的有益手段。

（7）充分重视经济手段的运用，大力发挥市场机制的作用。在循环经济立法中要加强经济手段的运用，并以法律的形式明确下来：

一是颁布的《循环经济促进法》主要通过规定税费、信贷、财政、投资等手段来体现市场激励机制，但这还不能充分满足在市场经济条件下发展循环经济的要求，还要积极探索新的经济手段，如环境损害责任保险、环境标志等，并在条件成熟时以法律的形式固定下来。

二是充分发挥市场机制在资源配置中的作用，建立市场准入、循环经济鼓励、绿色购

买鼓励等制度；采取扩大生产者责任的措施，促进资源的回收和循环利用，充分发挥市场机制的间接作用

[16]98

。十八届三中全会提出在资源配置中市场要起决定性作用，以市场经济来

配置资源，但需要强调的是经济效益与环境效益并重；十八届四中全会再次提出

要完善制度建设、法制建设。完善循环经济立法，要按照三中、四中全会的要求 将资源问题作为核心内容，要首先弄清：哪些资源可以循环、哪些资源不能循环，哪些资源可以循环介没有经济效益，哪些资源循环可以带来经济效益，这些都需要综合考虑，不能只循环不经济，要实现既循环又经济。

三是扩大中介组织的职能。推动中介组织成为废弃物回收企业的媒介，促进个人、企业、之间的信息沟通。中介组织凭借其专业性，更有利于实现废旧物资的市场配置。

（8）在立法中确立公众参与制度。公众参与制度是促进循环经济法律体系建立的重要手段，也是推动循环社会发展的有效措施。《循环经济促进法》虽通过规定公民的知情权、参与权、举报权、以及引导等内容确立了公众参与制度，但仍显原则。应通过循环经济立法明确在循环经济领域，公众的知情权、决策权、监督权、参与权、听证权和获得救济的权利等，同时明确权利的主体、客体和具体内容以及权利的救济途径和方式。通过公众参与循环经济激励机制的完善，在消费、公众购买资源节约型、环境友好型的产品的引导等方面应该有相应的激励机制，以提高公众的参与意识与热情，使公众在循环经济领域将自身利益与国家利益结合起来，自觉自愿的参加到循环经济的建设中来。

循环经济不仅是一种经济模式，也是一种生活理念，它的建设需要一个良好的社会氛围，要使循环经济成为社会公众的集体意识，确立公众绿色的消费理念和模式，要制定完备的单项法规或配套规定，明确公众参与的具体内容和方式，建立公众参与决策和监

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督机制，鼓励公众发挥其积极性与创造性，提高公众的资源环境意识。

此外，在立法技术上, 应当使用简洁明确的法言法语, 尽量避免使用宣传口号性的语言, 同时注重逻辑结构的清晰合理,并与其他部门法衔接呼应。着重克服我国在循环经济、环保立法方面可操作性差的问题, 制定出具体明确的法律条文,使法律的指导性和实践性都能够得到最大限度的发挥体现。作为法律，对所涉及的每一个条文、概念以及行为指向都要明晰、准确。诸如废物、废品、物质、副产物，再利用、再生利用，处理、处置等类似在实践中容易带来困扰与混乱的名词予以明确定义，对于每个环节所涉及的流程进行法律规范化；对于哪些行为可行或不可行，以法律形式加以明确，使法律具备较强的可操作性。

结束语

循环经济是促进社会、经济与生态环保协调统一的“三赢”发展模式。立法是对各种思想、原则、制度、规则等手段的整体的、动态的理解、把握和编制，其在人类社会不同的发展阶段、不同国度下存在着显著的差异。研究循环经济立法有利于从整体的、动态的角度系统地理解和把握调整循环经济的各种法律手段，指导循环经济立法。循环经济发展模式要求根本改变污染物末端治理思路，以减量化、再利用、资源化为原则，实现经济发展与环境保护的协调统一。与此发展模式及环保策略的转变相适应，立法工作也必须做出变革，从生态伦理、利益衡平角度对循环经济模式下社会资源的配置方式和各种社会主体之间的权义关系进行系统性分析，明确以生态文明和资源利用方式为中心的立法基调，确保社会上下

，真正达到“绿色发展，和谐发展”的目的。 “尊重自然、顺应自然”参考文献

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