我国高等教育财政拨款现状及问题分析

我国高等教育财政拨款现状及问题分析　康玉珠　．一，沈菊琴　（１．河海大学商学院，江苏南京２１００９８；２．南京师范大学，江苏南京２１００９７）　【摘　要】在我国高等教育经费来源渠道中，的财政拨款虽然仍占主导地位，财政性教育经费总额也在递增，　但其所占的比重却在继续逐年下降，生均高等教育经费也在逐年减少。文章从我国高等教育经费来源的基本结构入手，分　析了当前我国高等教育财政拨款的基本状况和存在的系列问题。　【关键词】高等教育；教育经费；财政拨款　【中圈分类号】Ｆ８１２．４５　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００４－２７６８（２００８）２０—００８３—０３　从表１、图ｌ和图２可以分析得出：我国普通高校经费总量　及各种渠道资金总体呈上升趋势，但各种渠道比例变化有所不　同。（１）高等教育经费来源中，财政性教育经费所占的比重继续　逐年下降，从２００１年的５４．９８９　下降到２ｏｏ５年的４２．７７％。（２）学　校事业收入从２００１年的３８％激增上升到２００５年的４３．ｏ４％，　其中学生缴纳的学费杂费从２００１年的２４．６６％上升到２００５年　的３１．０５％。２００４年我国高等教育学费收入所占比例为历史最　高，达到３２．３８％。这已远远超出了国际上学费占１／４的惯例。　（３）在不少文献中被认为是很有潜力的经费来源——校办产业　等在整个经费来源结构中的比重逐步降低，显示了暗淡的前景，　从１９９２年接近１５％，１９９５年接近１０％，下降到２００１年的１．４２％，　再下降到２００５年的０．９７％。（４）社会机构和人士对高等教育捐　资助学占整个经费总额的比重也在逐年下降，最近几年还出现　了连续的下降，从２００１年的１．５１％下降到２００５年的０．８３％，对实　现高等教育经费多元化贡献甚微。　高等教育融资渠道多元化已是全世界高等教育融资的普　遍趋势。在多元化的高等教育经费来源渠道中，的财政拨　款虽然仍占主导地位，但根据《中国教育经费统计年鉴》的数　据，财政性教育经费所占的比重逐年下降，１９９４年，我国高等　学校经费收入总计为２４７．５４亿元，其中各类拨款１７９．０２亿元，　占总收入的７２．３２％。而到了２００４年，高等学校经费收入总计　为２　０００．１５亿元，各类拨款９７８．８０亿元，仅占总收入的　４６．５３％０从１９９４年到２００４年的ｌＯ年间，高等学校经费收入增　长了８．５０倍，本专科在校生数增长了２．２６倍。Ｉｌｌ　一、我国高等教育经费来源的基本结构　总量及其结构与变化１２１　财政性教育经费　事业收入　表１　２００１年一２００５年全国普通高等学校经费来源渠道、　单位：千元　各级　校办产业、勤　其他教青　经费总计　财政经费　财政预算　征收用于　工助学和杜去　事业收Ａ　学费、杂　指集资　经费　合计　ｌｌ４５ｌ６日臼Ｅ　ｊ９５　事业性经费　教育的税　服务收入中用　合计　费　５３５２０ｏｌｌ　７２ｌ７ｌ６　费　于教育的部分　１６，３０￣６　４３５１５６７５　２Ｂ２４４１７１　ｌ７２７７４　６３１４３３４　二、我国高等教育财政拨款的种类　从２００２年起，财政部对部门的预算核定方式为：基本　支出预算加项目支出预算。基本支出预算是行政事业单位为保　障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出　计划；项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作　任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支　出计划。教育主管部门对高等学校的拨款也开始按此方向进行　改革。具体来说，高等教育的财政支出由四大部分组成：（１）高　等教育事业费，按定员定额的方法拨付；（２）高等学校科研费，　通过招标、申请、评议程序，专项拨付；（３）高等学校基本建设　费，采用立项申请的办法进行分配；（４）高等学校专项经费。随　着财政对教育投入的力度增大，２Ｏ世纪９ｏ年代以后，　财政增加了对高等教育的专项资金投入。如分别于９ｏ年代初　和９０年代末开始实施的“２１　１工程”和“９８５工程”项目。此外，　还有《面向２ｌ世纪教育振兴行动计划》中的一系列其他高等教　育建设项目，涉及资金总量达几百个亿。在新一轮（（２００３—２００７　教育振兴行动计划》中，高等教育的一些项目包括继续实施　１４４６铷】　９４５Ｏ９７　６帕３８１８８　玛６∞６　ｌ６５镪　６９９５Ｏ　ｌ　Ｓ９０６５２５　２伯２５３　６９￣ｆｌ８９　ｌ鳓０６Ｂ　８￣ｏ９４１４，６　７２ｌ６ｏｌ７９　ｌｏ４１９４９　１９１Ｏ７１９　７２¨９６Ｂｌ　５０５７３ｏ６５　２５６３７５ｃ　９朗９００６　２００ｏｌ铅ｌｆ　９６５Ｏｌ３嚣　８∞　＿衄　ｌ２０２６３５　２ｌ９９８７５　８￣６１８０４　６４　ｌ３　２ｌ５４３　ｌ２４Ｏ７７８５　２Ｓ５０２３７０Ｅ　１Ｏ９０Ｂ３６盯　ｌ０４６３７３柏　１ｌ２３５６９　２４６３９５７　ｌ∞７嘲　７９ｌ９２螂　２１昕９硝　ｌ∞５２２８１　（２）全田普通高等学校教育经费来源结构（上述各来源占总收入的比例％）　踟　５４．ｇＢ　５１．８０　４　７３　铖２５　４２．７７　４６．７４　４４．鹋　４２．８／＇　４２．０２　４１．０３　０．６３　ｏ．５９　Ｏ．６２　０．６０　０．４４　１．４２　１．１４　Ｌ１４　１．１０　ｏ．９７　３＆Ｏ０　４１．４４　４２．８７　４４．４７　４，３．０４　２４．６６　２７．ＯＯ　３　Ｏ５　３２．３８　３ＩＩ　ｏ５　１．５ｌ　ｌ＿∞　１．５２　１．馆　仉鹂　５．５ｌ　４．髓　５．髓　６．２ｏ　６．２９　２Ｏ０臣　姗　２ｏｏ｛　２ｏ０Ｅ　图１　我国瞢通高校教育经费总量圈　图２我国普通高校教育经费比例固　【收稿日期】２００８－．－０４—２８　【基金项目】江苏省教育科学“十一五”规划２００８年度重点资助课题“江苏高等教育投入保障机制研究”（Ｂ—ａ／２００８／０１／０１３）的阶段成果　Ｈ乍者简介】康玉珠（１９７２－），女，福建南平人，河海大学商学院博士研究生，南京师范大学讲师，研究方向：战略管理、公共财务、会计理论与　实务；沈菊琴（１９６２－），女，江苏张家港人，河海大学商学院教授、博士生导师，研究方向：战略管理、资产评估、会计理论与实务。　由表４可以看出，近几年来，我国财政预算内教育事业费　“９８５工程”和“２ｌ１工程”，推进“研究生教育创新计划”，启动　，５到１／４之间，而基础教　“高等学校科技创新计划”，实施“高等学校哲学社会科学繁荣　支出中高等教育的比例一直保持在ｌ这种现象与发展中国家普及义务教　计划”．实施“高等学校教学质量与教学改革工程”等，涉及高等　育的比例几乎是连年下降，育的现状极不相符。因此今后财政预算内教育经费拨款将会向　教育的项目投资预算总计约２００亿元。嘲　三、我国财政性教育经费占国民生产总值的比例偏低　基础教育倾斜，高等教育经费来源中财政拨款增长的空间已经很　　近年来全国教育财政拨款总量在逐年增加，但财政性教育　小。经费占国民生产总值的比例却并非逐年递增。１９９３年《中国教　育改革和发展纲要》对教育经费投入的目标表述为“逐步提高　国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末　达到４％”，但未能实现。１９９５年颁布实施的《中华人民共和国　教育法》也对此做出相应的规定。２００６年１０月１１日中国　表４我国基础教育、中等教育、高等教育财政预算内　教育事业费支出的比例表　２ｏ００　２００３　２００４　２ｏｏ５　高等教育（％）　中等教育（％）　基础教育（％）　其他（　＿９３　５５　３６　５５　３４　１２　５　７８　２４　１　３６　６４　３３　５８　５　６７　２３　４２　３６　９　３３　７５　５　９ｌ　翌２３　３７　４１　３３　５３　６　８３　党第十六届委员会第六次全体会议通过的《关于　构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又一次明确提出　“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长　幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到　４％”。已定，但没有列出时间表，也就是说，其落实尚需时　日。据教育部、国家统计局和财政部发布的《全国教育经费执行　情况统计公告》显示，从２００１年至２００５年国家财政性教育经　费占ＧＤＰ的比例均未达到４％，且２００３年、２００４年连续两年呈　下降趋势，到２００５年才略有提高，但是２００４年、２００５年的比例　都已跌破３％（见表２）。　表２　２００１年一２０ｏ５年全国财政性教育经费支出占　ＧＤＰ比例变化情况　项目（ｆｉ－份）　２∞ｌ　２００２　．　２００３　２００４　２ｏ０５　财政性教育经费支出　占ＧＤＰ的比例（％）　３ｌ９　３　３２　３．２８　２　７９　２　８２　增长百分点（％）　０　３２　０１３　＿ｏ０４　－０．４９　ＯＯ３　资科来源：教育部冈站：ｈｔｔｐ：Ｈｗｗｗ．ｍｏｅ．ｅｄｕ　ｃｎ／ｅｄｏａｓ／ｗｅｈｓｉｔｅ１８／ｌｅｖｅｌ２．ｊｓｐ？ｔａｈｌｅｎａｍｅ＝－７４８　教育部、国家统计局和财政部发布的《全国教育经费执行情况统计公告）２ｏｏｉ一２００５　２００２年全国国内生产总值为１０２　３９８亿元，国家财政性教　育经费占国内生产总值比例为３．３２％，比２００１年的３．１９％增加　了０．３２个百分点，为１９８９年对此项指标进行监测以来的最高　水平。高等教育经费有一定的增长，但是伴随着物价的持续上　涨所抵消，生均经费仍只相当于２０世纪８０年代的水平。　目前全世界高等教育占ＧＤＰ的平均值为４．８％，发展中国　家的平均值为４．２％，相比之下，我国的教育经费投入少得　可怜。显然，我国是在以极少的资金投入，办世界最大规模的高　等教育。［４１　四、高等教育财政预算内教育经费占全国教育财政　预算内教育经费的比例较高　尽管我国财政性教育经费占国内生产总值比例较低，但在　我国的教育经费分配结构中，高等教育比例一直比较高，　对高等教育的拨款已占整个教育拨款的１／４，这在全世界范围　内是属于较高的。例如国外基础教育、中学教育、高等教育财政　拨款的比例如表３。　裹３国外各级教育财政拨款占ＧＤＰ的比例【％）　占ＧＤＰ总计　学前教育　视　、中等教育　第三级教育　合计　公共　私人　合计　公共　私人　法国　６１　０　７　４２　４　旺２　Ｉ　ｌ　ｌ　Ｏｌ　英国　５．９　０　５　４　３　３７　ｎ６　ｌ　１　０皇　０３　德国　Ｓ　３　０　５　３６　３　ａ７　１　ｌ　１　０ｌ　美国　７　２　０　５　４ｌ　３８　ｎ３　２６　１　２　１４　日率　４　７　ｎ２　３　２７　ｎ３　ｊ　１　０４．　０．６　韩国　７｛　０　２　４ｌ　３　３　ａ９　２２　０　３　Ｉ９　印度　４８　０ｌ　３　８　２７　ｌ　ｌ　０８　０７　０２　我国近几年基础教育、中等教育、高等教育财政预算内教　育事业费支出的比例见表４。　资料来源：中国教育经费统计年鉴２００２—２００６，第２。、１—１ｌ页　五、高等教育生均经费递减　教育从本质上讲具有劳动密集型的特征，是一种成本递增　的产业。高等教育规模的扩张须以高等教育经费水平的提高为　依托，否则高等教育的质量将会出现一定幅度的滑坡。　ｌ理论界　普遍认为，处于稳定良性的财政状态中的高等教育系统，为保　证质量，即使控制了物价上涨的因素，生均成本也应该呈递增　的趋势（郭海）。【蜘但目前我国高等教育财政拨款总量的增加速　度赶不上高等教育规模的扩张速度，因此，高等学校生均费用　的递减也就不足为奇。高等教育经费虽然有一定的增长，但伴　随着物价的持续上涨所抵消，目前生均经费仍只相当于２Ｏ世　纪８０年代的水平。２００１年至２００５年全国普通高等学校生均经　费变动情况详见表５。　表５　２００１年一２００５年全国普通高等学校生均经费变动情况表　２００１　２ＯＯ２　２００３　２Ｏ０４　２００５　在皎学生数（万人）　７１９．０７　・９０　３６　１１嘴．５６　ｌ３３３．５　１５６１　７８　生均教育经费（元）　１５１１９．５６　１４９６２．７７　１４ｇ２Ｂ．９２　１５０２５．４７　生Ｅ　内教育经费（元）　７Ｄ２Ｌ　０６　６８２２．４８　６锄．６　８　．７７　生均预算内教育事业费（元）　鹤ｌ６．２３　６１７７，９６　５７７２．５８　５ｓｓ２．５　５３７５．９４　生均预算内公用经费（元）　２６ｌ３．５６　２４５３．４７　２３ｓ２．３６　２２ｇ８．４１　２掰．５７　生均预算内个人经费（元）　３７２４．４ｇ　３伽．２２　３２５４．１　３１３８．３７　生　蘸Ｅ支出（元）　８４　０９　７４９．８９　６鹋０９　５６４　８３　资料来源：年教育部、国家统计局、财政部发布的《全国教育经费执行情况统计公告》　２００１—２００５及《中国教育经费统计年鉴）２００２—２００６　由表５可见，随着高校扩招带来的在校学生数的激增，从　２００１年到２００５年，普通高等学校各项生均费用均呈递减趋势。　根据教育部、国家统计局和财政部发布的《２Ｏ０５年全国教育经　费执行情况统计公告》统计分析，２００５年全国普通高等学校生　均预算内事业费支出为５　５５２．５０元，比上年的５　７７２．５８元下降　３．８１％。就各省市的具体情况来看，全国有１６个省（自治区、直　辖市）的高等教育生均预算内事业费支出比上年下降。２００５年　全国普通高等学校生均预算内公用经费为２　２３７．５７元，比上年　的２　２９８．４１元下降了２．６５％。其中有Ｉ１个省（自治区、直辖市）　的高等教育生均预算内公用经费支出比上年下降。　可见，投入不足仍然是高等教直面临的普遍性问题，　了高等教育的进一步扩招。国家财政对教育的投资总量逐年增　加的同时，高等教育所占的比例，总的趋势是在递减，生均高等　教育经费也在逐年减少。　六、我国高等教育财政拨款模式存在的问题　（一Ｊ直接控制拨款　从拨款机构性质来看，我国并不存在大多数发达国家所采　用的专门的“中介”拨款机构，我国的拨款机构是纯粹的官方部　门，其人员都是，拨款的整个操作程序都要受到　的直接干预，是“领导”下的拨款而非“指导”下的　运作，拨款在很大程度上属于的直接运作模式。在这种模　式下，由于拨款决策缺乏大学和社会的共同参与，的高等　教育预算编制不能审慎地研究学校实际经费需求和社会需要，　拨款金额往往只取决于财政的供给能力，而且预算的执行也缺　乏法律意义的约束，使得拨款往往成为的“单方行为”（缺　乏与大学的协商）。由于缺乏制度约束，主体（）００财政　行为往往难以规范，出现了作为高等教育发展的主体　地位不是被削弱，就是包揽一切的局面。前者是指当教育经费　出现短缺时，运用财政拨款对高等教育进行宏观的能　力就显得薄弱，很难在提高效率上有所作为。后者指利用　手中掌握的财政权力，控制拨款运作程序，对大学办学进行无　（三）拨款在很大程度上受到人为因素影响。拨款的透明度　不高　教育经费之争与学校的声誉及是否属于重点大学密切相　关，与相关人士的活动能力与影响力有很大关系，而与社会的　教育需求没有直接联系。本来拨款的有效性可通过毕业生　满足社会需要这一产出的综合效果来衡量，以获得改进拨款效　益和水平，然而，在指令性计划统一分配的情况下，经费拨款与　按社会需要办学失去了直接的具有约束力的联系，使高校难以　按照社会需求自主办学。ｍ　节制的干预　这些既不利于实施宏观。也不利于高楂　自主办学。　【参考文献】　【ｌ】中国教育经费统计年鉴ｚｏｏ３［￣］．北京：中国统计出版社，２００５．　【２】中国教育经费统计年鉴２０）２—２００６［Ｍ］．北京：中国统计出版社．　【３马陆亭．３】试析我国高等教育投入制度的改革方向们．高等教育研究，　２００６。（７）：５１—５４．　（二）经费分配方式简单粗糙　我国高等教育事业费拨款分别经历了“基数加发展”、“综　合定额加专项补助”，直至目前的“基本支出预算加项目支出预　算”阶段。前两种模式的主要不足是，没能反映出高等学校的实　际成本，行政色彩太浓，不利于转换职能，缺乏透明性，难　以保证拨款的公平和公正，对学校的办学行为缺乏有效的激　励。其直接后果导致出现前者年底突击花钱的行为，后者盲目　扩大招生规模的现象。深层次后果是固化因素较多，不利于效　益的提高、特色的形成和创新的产生。　【４】王处辉，彭荣础．我国现行高等教育成本分担评议【Ｊ１．高等教育　研究，２０ｏ７，（１）：３ｌ一３６．　【５】闵维方．高等教育运行机制研究【Ｍ】．北京：人民教育出版社，２００２．　【６丁小浩．６】高等教育财政危机与成本补偿［Ｊ】．高等教育研究，１９９６，（２）：　３７—４３．　【７】王寰安，张兴，包海芹．中国高等教育拨款模式改革研究　．江苏高　教，２００３，（２）：９－１２．　（责任编辑：Ｘ校对：Ｚ）　（上接第ｌ６页）款风险监测，加强贷款风险预警的责任，要建立　金使用效率，优化资金结构，利用金融租赁还可以从资本市场　健全贷款企业改制过程中经营管理资金使用情况报告制度，以　上融资。　及时发现潜在风险。做到预警风险早预报，对因责任心不强造　（四）建立性金融机构以实现资源最优配置　成贷款风险应发现而未发现的，要严格追究有关信贷员的责　在我国目前的市场经济条件下，要实现社会资源的最佳配　任＋迫使信贷员加强对信贷风险的监测。二是针对不同的风险　置。首先必须把宏观融入市场机制当中。除建立强有力的　类型，采取不同措施及时处理预警的风险，一般预警的贷款风　银行、商业银行外，还需要建立性金融机构，从宏观的　险来自两方面——企业改制中贷款债权未落实带来的风险和　角度加强对产业结构的优化调整，使宏观与微观达到的结　企业生产经营中潜在风险带来的风险，对企业改制可能危及贷　合。通过性金融机构，加速我国产业结构的合理优化和升　款安全的，应坚持债随资产走的原则，对已办理有效抵押手续　级。其次，通过性金融机构把财政资金与社会闲置资金有　的，要依法行使抵押权利，对未办理贷款抵押手续的，应主动参　机地结合起来，以少量的财政补贴引导大量社会信贷资金，以　与企业改制，落实好贷款债权和抵押手续，对企图借改制逃废　有偿使用方式提高资金使用的效益，投向国家急需发展的产　银行债务的要依法制止企业改制方案的实施，对不听劝阻的，　业。如目前我国为缩小地区间的经济差距，制定了促进西　应采取法律手段保全银行资产。三是企业在生产经营中时刻潜　部大开发的战略；通过性金融机构直接对一些特殊地区融　伏着风险，应对企业生产运营情况、产品销售情况、企业发展前　资，并辅助和鼓励社会资金和其他金融机构对这些地区投融　景进行及时分析和预测，对产品销路窄、经营状况愈下的企业，　资，实行某些优惠，如实行低息或无息贷款等，以实现资源　应及时采取催收的办法，若催收无效的，应盯紧企业的有效资　配置，从而促进地域经济发展。　产，然后通过法律的手段清收贷款。　【参考文献】　（三）大力开展金融租赁，优化资金结构　【１】刘维刚，张丽娜．论实体经济、虚拟经济与及对我国的启示【Ｊ】．　金融租赁是金融业发展过程中银行资本与工商资本相互　经济纵横，２００６，（８）．　渗透与结合的产物，是现代化大生产条件下的实物信用与银行　【２】高振碧．转轨时期我国发展虚拟经济的理性思考『Ｊ】．甘肃理论学刊，　信用相结合的一种新型金融业务，它将融资、融物、投资、贸易、　２００２。（３）．　租赁、促销、管理、财务等经营要素融为一体，从而能够满足产　【３】何问陶，王成进．消费视角下的虚拟经济——对虚拟经济强波动性　业结构、融资结构、投资结构、消费结构、企业结构、所有制结　构、地区结构等经济结构调整的需要。承租人通过金融租赁能　从出租人那里获得百分之百的资金融资，承租人不必作一次性　全部投资，便可获得设备的使用权。同等条件下与贷款、债券等　其它融资工具相比，承租人投资过程中先期资金的投入量大大　减少，从而减轻了项目资金压力，租入设备后企业可以边生产　边还租金，便于企业调整资金结构，统筹安排资金，一笔资金可　以引进多套设备，可腾出多余资金用到急需的地方。此外，金融　租赁还可以保证使资金使用在生产性设备上，从而可以提高资　和“虚实背离”的一个解释框架［Ｊ】．社会科学研究，２００７，（５）．　【４】黄慧筹虚拟经济与价值转化工程【Ｊ】．生产力研究。２００６，（Ｉ１）．　【５】谢永添．关于虚拟资本与虚拟经济研究的几个理论问题【Ｊ１．经济科　学，２００３。（６）．　【６】陈文玲．论实物经济与虚拟经济【Ｊ】经济研究参考，１９９８，（２）．　［７】周铭．中国虚拟经济发展对货币的影响研究［Ｊ】．河海大学学报，　２００７，（１）．　【８］ｆ雷建．论虚拟经济发展对实体经济的影响及其对策【Ｊ】＿中南财经　大学学报，２００３，（１）．　（责任编辑：Ｌ校对：Ｚ）