控制性详细规划之单元规划创新机制实践研究

第３９卷第２３期　２　０　１　３年８月　山　西　建　筑　ＳＨＡＮＸＩ　ＡＲＣＨＩＴＥＣＴＵＲＥ　Ｖｏ１．３９　Ｎｏ．２３　Ａｕｇ．２０１３　・２５・　文章编号：１００９—６８２５（２０１３）２３－００２５—０３　控制性详细规划之单元规划创新机制实践研究　高　飞　（山西久一建筑规划设计有限公司，山西太原０３０００９）　体一系工指标酥　　摘施一　要：依据大同市御东新区发展的特性和特定的管理要求，以此为契机，确立了“新控规”基本编制内容体系，使控规保持一种灵　实工协调活和现实的姿态，以期为实现控规改革提供一种实践视角下的框架性思路。　关键词：单元规划，刚性，创新，弹性　体一系工动态竖　　中图分类号：ＴＵ９８１　控制性详细规划是我国规划体系中的重要组成部分，是城乡　规划行政主管部门审批建设项目最直接的依据，也是国有土地出　让的前提条件。随着２００８年《城乡规划法》的颁布实施，控规已　经成为了我国城乡规划体系的法定核心环节。在日益明显的市　场价值规律影响下，面对土地经营商业化、开发行为复杂化、　利益主体的多元化、规划管理法制化等新形势，传统形式的控规　难以适应城市土地开发建设和规划管理工作。各专业学者、规划　设计单位和规划管理部门围绕控规的导向、编制技术、管理　维护方式积极改革、创新和实践，试图探索出适应我国现阶段以　及当地实际情况的控规体系。　大同市位于山西省最北部，地处晋、冀、蒙三省区交界地带。　御东新区位于中心城区东部、御河东岸，与大同古城隔河相望，北　靠采凉山。目前大同市确定了“名城复兴、新区开发、矿区提升”　的发展战略，积极开发建设御东新区，但是御东新区的控规尚处于　空白阶段，与控规具有的法定属性相违背，亟待编制控规，保障城市　正常运转的基础保障工程通过控规得以落实，满足规划管理部门　日常管理工作。在此背景下，大同市启动了单元规划编制工作。　１　编制思路与内容框架　在深入了解大同地方特质的情况下，摸索出适应当地特点的　控规编制体系（见图１，图２）。　城市总体规划１　ｌ专项规划　专题研究Ｈ单元规划（控制性详细规划　塑立：　堡＝＝塑　ｌ　重堕　大　指　总规修改的各类专题　标　控　甄　制　体　系　制　图１编制思路示意图　２编制的工作步骤　单元规划的编制划分为现状分析研究、规划控制引导研究和　实施策略研究三个阶段，可以概括为下列三个工作步骤：　１）现状调研与前期研究。主要包括：ａ．现状基础资料的搜　集、整理、分析，“在详尽的现状调研的基础上，梳理单元现状特征　和规划建设情况。发现存在问题并分析成因，提出解决问题的思　路和相关规划建议。从内因、外因两个方面分析单元发展的优势　收稿日期：２０１３－０５－３１　作者简介：高飞（１９８５一），男，助理工程师　文献标识码：Ａ　条件和制约因素，分析可能存在的威胁与机遇”　；ｂ．规划落实与　衔接，严格而又不失灵活的落实城市总体规划对控规的要求，衔　接其他专项规划提出的相关控制要求等；ｅ．各类专题研究如三大　指标（容积率、建筑高度、建筑密度）控制体系研究，“五线”控制体　系研究，公共设施控制体系，交通影响研究等。以上研究成果作　为编制单元规划的依据。　现状评价　堕　元　规　划　编　制　内　一外容　框　一二撇Ｉ单二ｌ—ｌ开规划方案　架　＝ｌ一发＝一一一规＝一一单＝　一单＝一ｌ单二ｌ—实ｌ＝鞋　匦ｌ一保　ｒ＿１薹　　实施保障　到　图２编制内容示意图　２）单元规划、控制与引导。规划层面重点是将城市总体规划　思路具体落实，在总体规划确定的框架中做出适当的和符合实际　情况的调整和深化，形成体现单元控规层面的总体性控制内容与　要求的用地空间布局。成果包括单元的功能定位、规划结构、居　住用地规划、工业仓储用地规划、公共设施系统规划、道路交通系　统规划、绿地系统规划、市政基础设施系统规划、公共安全设施系　统规划等方面，依据规划原理和相关专业设计要求做出统筹安　排，形成规划方案。　控制层面属于控规编制最为核心的内容，包括刚性控制与弹　性控制两大体系。刚性控制主要以严格控制的用地为着眼　点，通过“五线”＋公共设施用地控制，用地性质分类型控制，用地　开发强度控制等三种控制类型进行控制，需要指明的是刚性控制　内容的三种控制类型对弹性控制内容具有制约和指导的作用。　弹性控制主要控制引导下的市场开发用地，此类用地有三大　基本属性：兼容性、混合性和替代性。　引导层面是在实施规划控制和管理时需要参照执行的内容，　这部分内容多为引导性和建议性，主要为获得高品质的城市空间　环境和保持城市特色，包括单元空间组织、建筑轮廓线、特殊景观　要求等。　３）实施策略研究。单元规划实施管理积极向公共的转　变，在职权赋予方面将自由裁量权赋予科学技术、法律、上级公共　及本部门之下，交由程序运作，防止行政干预，有助于廉　・２６・　第３９卷第２３期　２　０　１　３年８月　山　西　建　筑　边界形状未进行空间落地，在进行下位规划编制时必须　政建设。在管理程序上依据《行政许可法》要求建立以申报为主　对位置、　的控规规划管理程序，由开发主体组织编制“项目实施规划研　按照相应指标予以落实。ｂ．用地性质分类型控制。为了有效控制单元土地开发类型，　究”，在方案中明确地块开发控制的刚性指标及其他相关的　合理确定　落实情况，经单元协调规划师协调相关人利益后，根据项目自身　实现单元预期的功能定位，根据单元特点及发展目标，需求申报控规意向指标，再向规划行政主管部门提出申请，由规　单元开发的用地类型。依据《城市用地分类与规划建设用地标　划行政主管部门负责审批方案，并明确地块的其他各项控制指标。　准》，将城市４６种类用地划分为“主导用地类型、辅助用地类型、　由此简化规划审批程序，并可减少规划编制与调整工作量…。　兼容用地类型、禁止用地类型”四种类型。主导用地类型——指　单元为实现单元发展目标，积极引导开发建设的用地性质。辅助　３控制内容体系与控制方法　单元规划的核心内容包括控制内容和控制方法两个方面。　用地类型——主要指为了保障城市基本功能，保证人居环境质　１）控制内容体系架构。根据控规编制审批办法、规划管理需　量，必须或有必要设置的基础设施和配套的服务设施。兼容用地　单元内允许开发建设的用地　求和规划控制实践经验，大同市御东新区的单元规划由刚性控制　类型——指为了完善单元功能结构，内容和弹性控制内容组成（见表１）。　表１　单元层面控制性详细规划的控制内容体系与要素表　快速路　红　主干路　线　次干路　支路　绿　居住区区级以上公共绿地　线　防护绿地　蓝　河流　线　湖泊　明渠　“五线”与公共　黄　市政设施　属于单元规划最　设施控制　线　安全设施　为核心的一部分，　交通设施　属于强制性内容　堕　紫　历史街区　兀　刚性控　线　历史建筑／遗迹　规　制内容　行政办公设施　划　文化娱乐设施　控　制　公　共　体育设施　佑　设　医疗卫生设施　系　施　教育科研设施（包括中小学）　社会福利设施　居住区级公共服务中心　用地性质　按照城市用地分类体系对ｌ０　对单元用地性质　分类型控制　大类用地中的４６种类用地实　以“通则式”进行　施分类控制　控制　容积率　建筑密度　对单元用地开发　用地指标控制　绿地率　指标以“通则式”　进行指导控制　建筑高度　弹性控　兼容性（相容性或适建范围）　对弹性用地实施　制内容　混合性　的“通则式”指导　替代性　控制　２）刚性控制内容之灵活控制手段。　ａ．“五线”控制与公共设施控制。为了有效把握控制的“刚　性”，精细控制好可控制的方面，针对“五线”控制内容和公共设　施，采用“实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制”四种灵活的　控制手段。实线控制——指对设施布局的地块位置、边界形状、　建设规模、控制要求做出强制性规定，原则上不予更改。若特殊　情况必须更改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原审批　机关审批。虚线控制——指对设施布局的地块规模及设施要求　不得做出更改，但其位置鉴于由于周边环境的不可预料的变化，　可以结合区域的实际情况移动位置，同时边界形状可根据具体修　改方案略作调整。在保证相对稳定的位置和用地规模的情况下，　可结合设计要求做出局部变化，体现用地控制灵活性，但不会影　响建设控制指标的变更。点位控制——指在确保设施建设规模　的前提下，明确设施的布局区位，但不明确具体的用地边界，可结　合相邻地块开发与其他项目进行联合建设。指标控制——进行　指标控制的用地，其建设控制要求以规模指标的形式予以确定，　性质，同时要求不得严重影响的单元功能定位。禁止用地类　型——指单元内禁止建设的用地性质类型，原则上不予更改，若　特殊情况必须更改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原　审批机关审批。　Ｃ．用地指标控制。为了有效地、直接地指导地块控规，单元　规划需要编制综合指标控制体系，主要包括容积率、建筑密度、绿　地率及建筑高度四要素，以“通则式”的指标体系指导地块的土地　开发。指标确定一般采用四种方法相互印证，标准法：根据规范　和经验确定；类比法：借鉴同类型城市和地段的相关案例比较总　结；反算法：通过试做修建规划和形体设想方案估算；矫正法：根　据单元内部已建地块对指标验证和调整＂　。　３）弹性控制之三大基本属性。在编制单元规划时，“在明确　每个地块土地使用性质的同时，必须提供一种灵活性与宽容度。　并要求城市规划管理部门在维护规划的原则性与严肃性的同时，　要适应这种对规划可能存在缺陷进行合理修正并符合市场调节　需求的现实”＿４　Ｊ。弹性用地依据某一类用地性质允许的建设内　容、设施类别和规模的程度，可划分为兼容性、混合性和替代性三　类基本属性。一般情况下用地性质的兼容性多表现为某允许的　建设设施的建筑规模占地块用地性质总的开发规模的比值。混　合性指在控规编制中，当地块的适建范围和控制要求超出兼容允　许的数值时，应增加相应的用地性质，作为混合用地。替代性指　在尊重市场经济规律的条件下，当地块用地性质不适应单元预期　功能时，允许使用其他用地性质替代，但必须对其可行性和必要　性进行专题论证。弹性用地之基本属性的确定增大土地用途管　制的灵活度与适应性，鼓励合理的土地兼容、混合、替代使用，增　强控规的弹性，以适应城市市场经济发展和创新发展的总趋势。　４个性化与动态化的实施管理　１）个性化的单元协调规划师制度。目前控规多是在主　导下由专业规划师编制完成的，主要体现了的意志，民众的　呼声被远远隔离在编制体系之外（编制结果公示方式，不利于公　众参与），而控规主导开发建成的城市空间环境却是市民切身感　受，显然缺失“市民一”双向沟通机制。为了让公众直接参与　到规划中来，许多城市以不同形式设置了中间层次的沟通、互动　制度，如法国巴黎的地区协调建筑师、中国高雄的社区规划　师工作室、深圳的社区规划师、北京责任规划师等。其目的无外　乎有四点：第一形成地区良好的空间形态和人居环境；第二协助　实施规划管理；第三提供市民规划设计咨询服务；第四实施　市见反馈，为城市规划的维护提供参考。经过不断改革尝　试，取得了有益的实践经验，而作为单元规划的协调规划师在控　制性详细规划体系中应扮演一个什么样的角色。单元协调规划　师应由规划主管部门以任命与聘用两种方式来确定，人员由城乡　规划管理局科室负责人及资深空间师、城市规划师、建筑师、景观　第３９卷第２３期　２　０　１　３年８月　山　西　建　筑　ＳＨＡＮＸＩ　ＡＲＣＨＩＴＥＣＴＵＲＥ　Ｖ０１．３９　Ｎｏ．２３　Ａｕｇ．　２０１３　・２７－　文章编号：１００９—６８２５（２０１３）２３－００２７－０３　旧城改造中历史文化资源的保护　王摘鹏蔺燕梅　０３１４００）　（霍州市城乡规划设计院，山西瞿州要：对霍州市旧城历史文化资源现状进行了分析，阐述了１日城改造的目标，并确立了整体思路，同时总结了历史文化资源保护　的方式，指出在ｌＢ城更新改造过程中，应以历史文化的保护为基础，以改善旧城居住生活空间环境。　关键词：城市更新，文化资源，旧城改造　中图分类号：ＴＵ９８４．１１４　文献标识码：Ａ　１　霍州市旧城历史文化资源现状分析　１．１　城市现状　霍州市位于山西省中南部，临汾盆地北端，县域面积　７６５　ｋｍ　，总人口２７万人，其中市区人口７．７万人。霍州市位于山　西省南北发展轴线中部，山西省内最主要的铁路（南同蒲铁路）、　公路（大运高速公路）、河流（汾河）均从霍州市经过。　根据《霍州市城市总体规划》（１９９９年～２０２０年），城市分为　中心区、河西区、东城区、东城新区、城北区五部分（见图１）。中心　图１霍州市城市分区　区为旧城区，与其他城区之间受河流、铁路以及古城墙分隔，界限　１．２．１　旧城格局　明显。城市的发展以旧城为中心向四周发展，其中东西两翼用地　霍州古城始建于西周，因市境内被称为“五岳五镇”的中镇霍　开阔，为主要的发展方向。　山而得名，历代作为邑、郡、州、府所在地。　城池历经自然、战乱、毁坏，多次重建，但旧城格局未作多大　旧城的东侧为纵贯山西南北的汾河，北侧和东侧原为古城护　城河——北涧河，后因河流干涸，成为铁路通道，环旧城而过，其　改变，现状旧城仍可看到古城完整格局，特别是旧城，南部传统街　地势明显低于四周，河道形状尚存；古城墙已被拆毁，但城墙遗址　巷、院落保存较好，许多街巷名称也都沿续下来，清晰可见明清时　风貌仍依稀可见，地势明显高于旧城外。　期的古城原型，与城北衙署呼应。　１．２．２旧城的文物古迹　１．２霍州市旧城历史文化资源特色　镇控制性详细规划编制审批办法》背景下，大同市御东新区的　师等专业人员共同组成，赋予主要空间组织和单元项目经理双向　市、构建了单元规划的　职能，在地块开发中担当多方（、市场、市民）博弈过程中的协　单元规划提出了分层、分类的“新控规”模式，调角色；在空间环境营造中负责“与具体项目的建筑师协调、沟通　控制体系，明确了单元规划基础编制的内容。这一先行先试的举　可为今后山西省乃至全国的大城市和特大城市控规层面的单　与谈判（当然免不了涉及到各开发商的自身利益），同时也要保证　措，　单体建筑师的创造性”＿２　；为单元市民提供咨询服务、收集反馈意　元规划提供有益的借鉴与参考。参考文献：　见、完善规划编制管理工作等。　２）动态化的维护机制。实现对单元规划的“动态化”规划管　［１］颜丽杰．城乡规划法之后的控制性详细规划［Ａ］．中国城市　规划年会论文集［Ｃ］．２００８：４６－５０．　理，根据城市发展的实时变化、规划管理的客观要求及时更新基　础数据，定期（一般为３年一５年）对控规进行评估，对不符合实际　情况的控规内容及时调整和完善，涉及到刚性控制内容时，应按　照法定程序进行修改。　［２］　陈婷婷，赵守谅．大规模城市开发的有效控制［Ｊ］．规划师，　２０１０（１０）：１　１９—１２３．　［３］　全国城市规划执业制度管理委员会．城市规划原理［Ｍ］．北　京：中国计划出版社，２０１１：２７４－２８６．　５结语　目前我国单元规划正处于嗷嗷待哺的婴儿期，在新颁布的《城　［４］　郑正，扈媛．试论我国城市土地使用兼容性规划与管理　的完善［Ｊ］．城市规划ｉｒ＇￣ｑ，２００１（３）：１１－１３．　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｆｏｒ　ｕｎｉｔ　ｃｏｎｔｒｏｌ　ｏｆ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｌａｎ　ＧＡｏ　Ｆｅｉ　（Ｓｈａｎｘｉ　Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒａｌ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｄｅｓｉｇｎ　Ｃｏ．，Ｌｔｄ，Ｔａ￣ｖｕａｎ　０３０００９，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｒｅｆｅｒｒｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｆｅａｔｕｒｅｓ　ｏｆ　Ｙｕｄｏｎｇ　ｎｅｗ　ｄｉｓｔｒｉｃｔ　ｉｎ　Ｄａｔｏｎｇ　ａｎｄ　ｉｔｓ　ｓｐｅｃｉｉｆｃ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｉｄｅｎｔｉｆｉｅｓ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｃ　ｃｏｍ。　ｐｉｌｌｉｏｎ　ｃｏｎｔｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｔｈｅ“ｎｅｗ　ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ”ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｆａｃｔ，ＳＯ　ａｓ　ｔｏ　ｍａｉｎｔａｉｎ　ｔｈｅ　ｌｆｅｘｉｂｌｅ　ａｎｄ　ｒｅａ］ｉｓｔｉｃ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｃｏｎ—　ｔｒｏｌｌｉｎｇ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｒｏｖｉｄｅ　ｔｈｅ　ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ｉｄｅａｓ　ｕｎｄｅｒ　ｔｈｅ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ｒｅｆｏｒｍ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｕｎｉｔ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｓｔｉｆｆｎｅｓｓ，ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｅｌａｓｔｉｃｉｔｙ　收稿日期：２０１３・０６－０３　作者简介：王鹏（１９７７．），男，助理工程师；　蔺燕梅（１９７３一），女，助理工程师